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浅析非诉行政执行案件的立案与审查

文字:[大][中][小] 手机页面二维码 2016/5/10???? 浏览次数:????

  非诉行政执行案件,是指公民、法人或者其他组织等具体行政行为的相对人,在法定期限内对具体行政行为既不起诉又不履行,行政机关依法申请人民法院强制执行的案件。2012年1月1日之前,受理和审查非诉行政执行案件是参照《中华人民共和国行政诉讼》和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释(一下简称“98条解释”)进行操作,但由于规定不够具体,实践中常出现难以操作甚至“无法可依”的尴尬局面。《中华人民共和国行政强制法》2012年1月1日实施后,规范了行政机关强制执行,细化了申请强制执行程序和审查标准。

  一、行政机关申请法院强制执行应当具备的条件
  (一)申请执行的主体和申请期限。《行政强制法》对非诉行政执行案件的主体和申请期限作了明确规定,与《行政诉讼法》和“98条解释”的规定有所不同。该法第五十三条规定:当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。而“98条解释”第八十八条规定:行政机关申请强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出,逾期申请的,除正当理由外,人民法院不予受理。该法第九十条规定:作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请法院强制执行。需要注意的是,《行政强制法》特别强调了向法院申请执行必须是“没有行政强制执行权的行政机关”,申请期限是三个月,而且没有除斥期间。也就是说,具有强制执行权的行政机关或者生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人向法院申请执行,法院不再受理;超过三个月申请强制执行的,法院不再受理。
  (二)申请强制执行应当提供的材料和立案受理条件。《行政强制法》第五十五条规定:行政机关向人民法院申请强制执行,应当提供下列材料:(1)强制执行申请书;(2) 行政决定书及作出决定的事实、理由和依据;(3)当事人的意见及行政机关催告情况;(4)申请执行的标的情况;(5)法律、行政法规规定的其他材料。强制申请书应当由行政机关负责人签名,加盖行政机关的印章,并注明日期。需要注意的是,对行政机关申请法院强制执行增加了一个条件,即“第三人的意见和行政机关催告情况”这部分内容主要要求行政机关提供当事人对行政决定合法性、合理性等方面的书面或者口头意见;催告书的送达情况、当事人是否提出异议、主动履行情况和原因说明。但是《行政强制法》没有对行政机关申请执行其具体行政行为作具体规定,因此,行政机关向法院申请执行,仍然应当按照“98条解释”第八十六条的规定,具备以下条件:(1)具体行政行为依法可以由人民法院执行;(2)具体行政行为已经生效并具有可执行内容;(3)申请人是做出该具体行政行为的行政机关或者法律法规、规章授权的组织;(4)被申请人是该具体行政行为所确定的义务人;(5)被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关指定的期限内未履行义务;(6)申请人在法定期限内提出申请;(7)被申请执行的行政案件属于受  (三)对非诉行政案件的立案审查、不予受理的救济和不准予强制执行的救济途径。《行政诉讼法》和“98条解释”对法院受理行政机关强制执行申请的时限未作规定,“98条解释”第93条规定,法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。《行政强制法》对法院的审理期限、不受理的救济渠道、审查的方式和审查期限等都作了更加细致的规定。该法第五十六条规定:人民法院接到行政机关强制执行申请,应当在五日内受理;对不予受理裁定有异议的,可以在十五日内向上级法院申请复议,上级法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否受理的裁定。第五十七条规定:人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查,除本法第五十八条规定的情形外,应当自受理之日起七日内作出执行裁定。第五十八条第二款、第三款规定:人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不准予执行的,应当说明理由,并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上级人民法院申请复议,上级法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。
   二﹑关于非诉行政案件的合法性审查
  (一)审查方式和审查期限。法院对非诉具体行政行为的合法性审查与行政诉讼中对被诉具体行政行为的合法性审查性质不同,两种合法性审查的方法﹑程序和标准不一样。法院对非诉具体行政行为的合法性审查,其方式应当是“书面审查”,即仅限于根据行政机关提交的申请执行的材料进行审查。
  “98条解释”第九十三条规定:“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行做出裁定,需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。《行政强制法》第五十七条和五十八条对书面审查期限分别作了七日和三十日的规定。根据上述规定,申请执行具体行政行为的案件受理后,由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查,根据案件情况分别有七日和三十日的审查期限。《行政强制法》第五十八条第一款规定:人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。这和“98条解释”第九十五条规定大同小异:被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:(一)明显缺乏事实根据的;(二)明显缺乏法律依据的;(三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”
  (二)“三个明显”的判断。人民法院对非诉行政案件进行必要的合法性审查是应当的,对申请执行的具体行政行为合法性审查主要有三个方面:即是否明显缺乏事实根据;是否明显缺乏法律依据;是否存在其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。
  1、明显缺乏事实根据。包括基本事实错误和基本事实不清。前者指从行政机关提供的书面证据审查,行政决定认定的基本事实没有足够的证据或者基本事实是明显错误的。后者指基本事实虽然没有明显错误,但却似是而非,尚未达到应当具备的证明标准。在审判实践中,对于“明显缺乏事实根据”中的“事实”应当理解为“基本事实、主要事实”,而不是“次要事实”或者与案件定性关联不大的事实。应当注意的是,只有具体行政行为所认定的“法律事实”有证据足以证明,事实不清的部分不影响案件定性。即使存在次要事实认定错误的情形,也可以得到法院的支持。这是非诉行政执行案件与行政诉讼案件审查的主要区别之一。
  2、明显缺乏法律依据。包括一是没有援引法律依据,也就是说行政决定没有引用任何的法律、法规和规章;二是援引了与案件无关的法律依据。即没有援引应当适用的法律依据,或者适用了不应当适用的法律依据;三是援引了已经失效或者尚未失效的法律法规和规章作为依据。但是,我们应当注意非诉案件的审查和诉讼案件的审理不同,前者审查系书面宽松审查,在诉讼中被撤销的行政决定,在非诉审查中可能会被裁定准予强制执行。例如,具体行政行为引用了具体的法条,但没有引用到具体的款、项,一般会因适用法律不当被撤销。但在非诉案件审查中,只要违法事实清楚,程序合法,一般不被视为明显缺乏法律依据。
  3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。主要包括行政决定明显违反法定程序,例如未听取当事人陈述、申辩,未依法送达或者正确交代救济权利;明显超越职权、明显滥用职权或者行政处罚显失公正。
  (三)不予执行裁定的作出和复议程序。人民法院经听取意见后,行政决定存在“三个明显”之一的,即可作出不准予强制执行的裁定,裁定书应当说明不予强制执行的理由。同时规定了裁定应当在5日内送达行政机关,对是否送达被执行人没有作出规定。笔者认为,由于不予执行裁定同样影响被申请执行人的权利,且在听取被执行人的意见后,也应当将结果及时告知被执行人。因此,不予执行裁定和准予执行裁定均应在5日内送达被申请执行人。对于不准予强制执行的裁定,行政机关可以向上级法院申请复议。至于上级法院如何操作,可以参照《民事诉讼法》和《行政诉讼法》相关的上诉程序。
  (四)准予强制执行裁定的效力。人民法院作出准予强制执行裁定生效后,该裁定书可以作为法院据以执行的依据,如果被申请人拒不履行,法院就可以按“拒不履行人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”处理。
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